Le blog de Polyscopique

Summary: The public finance challenge of Québec

Fiscally, Québec is faced with a critical situation, a situation that, unless tough choices are made, will make it hard to deal with its already aging population, to replace and modernize many public infrastructures, when needed, and maintain its competitive strength on the North American and international stages.

Québec is Canada’s most indebted province. While there is more than one source of data, Québec’s total (or gross) debt stood at $116.6B on March 31, 2005. According to the reference documents for the Québec government’s recent pre-budgetary consultations, the debt represented 44.0% of Québec’s GDP, compared to 20.5% for the average of other Canadian provinces, and 30.3% for Ontario. If we take Québec’s share of federal government debt into consideration, the ratio of total debt to GDP is estimated at about 80% for Québec, while the ratio for net debt is assessed at 50%, results that are among the worst for industrialized nations. While such national and international comparisons may be the focus of some criticism, it is still undeniable that Québecers must carry one of the heaviest debt burdens in the industrialized world.

Three quarters of the Québec government’s debt was used to pay for the cost of running the State, that is, current operating expenses, including salaries for civil servants. Debt financing costs now stand at close to $7.5B a year, i.e., 13.3 cents per dollar of revenue. This is the third largest government expenditure item, after the ministère de la Santé et des Services sociaux and the ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport. Moreover, in this analysis of the fiscal situation, we must also consider a number of major factors specific to Québec that substantially aggravate the issues surrounding Québec’s indebtedness. Among the most important factors are the quickly aging population, less collective wealth, higher public expenditure and a heavier tax burden than in neighbouring provinces, a low labour productivity rate, and the fact that the economy’s productive capacities are lower than those of our main trade competitors.

[...] Despite the efforts made to maintain a “zero” deficit, in absolute value, Québec’s public debt has continued to increase, concomitantly reducing the government’s flexibility. Stronger action must therefore be taken to first stabilize the debt’s growth, then gradually repay a proportion of it. If such action is not taken, Québec will have to resign itself to being at the back of the pack and, increasingly, suffer the adverse consequences of this situation.

We need to turn toward bold and innovative solutions soon. There is no miracle solution. Everything depends on the will of our leaders and the public to tackle that which can be changed by taking charge of our problems. Unfortunately, the size of the debt and the lengthy delay in resolving these problems have limited our options. Increasing tax and income tax, cutting public expenditure or monetizing certain public assets are solutions that are very difficult to implement in practice, or have a narrow impact. In contrast, charging reasonable rates for public services is a measure that can be put into effect in the short term and is a very effective solution in terms of the economy.

Among the collective measures we propose in this study, let us first look at gradually increasing prices for electricity to bring them more into line with market prices. There are two advantages to this measure from the perspective of sustainable development: it fosters better allocation of hydropower resources (and therefore energy efficiency) and enables a direct, binding application of the proceeds of the economic rent obtained by increasing electricity prices to cutting the debt, in compliance with a law (the expansion of the 1996 Act respecting the elimination of the deficit and a balanced budget to include debt control, which stipulates creation of a fund to repay the debt).

The abundance and importance of Québec’s hydropower resources prompt an increase in electricity rates. This operation is cost effective in the short run because it brings in the amounts required to repay the debt. Québec is the second largest per capita consumer of electricity in the world! We are currently seeing overconsumption, even wastage, of hydropower resources. Charging low rates for electricity (lower than those in effect outside Québec) leads to a loss of revenue, even a shortfall, for society. This is also a regressive measure in social terms: it benefits the wealthiest consumers who are in a position to use more electricity. Pricing utilities properly puts the truth about costs front and centre in the effective use of resources.

[...] This document also presents several recommendations for improving fiscal management and the economy’s performance, and to equip ourselves for reverses that we are not in the least prepared for (for instance, increasing budgetary spending at a pace that is slower than that of economic growth, and creating a yearly contingency reserve of $500M in the short term, and $1B within five years). The expansion of the anti-deficit act must also be accompanied by measures that could help accelerate the correction process, or at least not hinder it. We thus need credible, prudent policies, such as: 1) not deviating from the rule of thumb about only going into debt to invest; 2) freezing government spending or at least its growth rate in real terms; and 3) privileging economic costeffectiveness for capital spending that increases the debt.

Unless we collectively take control of these problems, Québec faces a difficult future, which could lead to an economic and demographic decline. Resolving the fiscal imbalance would not be enough to correct Québec’s situation. Rather, we need to question ourselves as soon as possible. We might not have another opportunity. As with all true social projects, the challenge is enormous. Ignoring the problem or continuing to put off resolving it could not only, as the years and decades unfold, jeopardize our social programs and the place of a modern Québec in the North American economy, but also put a heavy burden on the next generation.

Sommaire: Le défi des finances publiques du Québec

Sur le plan fiscal, le Québec fait face à une situation critique qui lui permettra difficilement (à moins de choix courageux) de faire face au vieillissement déjà manifeste de sa population, de remplacer et de moderniser, au besoin, de nombreuses infrastructures publiques et de maintenir sa capacité concurrentielle sur l’échiquier nord-américain et international.

Le Québec est la province la plus endettée du Canada. Bien qu’il n’existe pas qu’une seule source de données, la dette totale (ou brute) du Québec s’élevait à 116,6 G$ au 31 mars 2005. Selon les documents de référence des récentes consultations prébudgétaires du gouvernement du Québec, elle représentait 44,0% du PIB québécois, comparativement à 20,5% pour la moyenne des autres provinces canadiennes et à 30,3% pour l’Ontario. Si l’on prend en compte la quote-part du Québec de la dette fédérale, le ratio de la dette totale au PIB est estimé à environ 80% pour le Québec tandis que celui de la dette nette est évalué à 50%, des résultats parmi les pires des pays industrialisés. Même si ces comparaisons nationale et internationale peuvent faire l’objet de certaines critiques, il en ressort indéniablement que les Québécois doivent supporter l’un des plus lourds fardeaux du monde industrialisé en matière d’endettement.

Les trois quarts de la dette du gouvernement du Québec ont servi à payer des dépenses de fonctionnement de l’État, à savoir des dépenses d’opération courantes, dont les salaires des employés de la fonction publique. Les coûts de financement de cette dette atteignent aujourd’hui près de 7,5 G$ par année, soit 13,3 cents par dollar de revenus. Il s’agit du troisième poste de dépenses du gouvernement après celui du ministère de la Santé et des Services sociaux et celui du ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport. De plus, dans cette analyse de la situation fiscale, il faut aussi prendre en considération plusieurs facteurs importants et propres au Québec qui viennent nettement aggraver les problèmes de l’endettement québécois. Parmi les plus importants, citons le vieillissement accéléré de la population, une moins grande richesse collective, des dépenses publiques plus élevées et un fardeau fiscal plus lourd que dans les provinces voisines, un faible taux de productivité du travail et des capacités productives de l’économie inférieures aux principaux concurrents commerciaux.

[...] Malgré les efforts déployés pour maintenir le déficit "zéro", la dette publique du Québec en valeur absolue a continué à augmenter, ce qui a réduit d’autant la marge de manoeuvre du gouvernement. Une action plus musclée s’impose donc pour stabiliser, dans un premier temps, la progression de la dette, puis pour en rembourser graduellement une partie. S’il n’en est pas ainsi, le Québec devra se résoudre à demeurer en fin de peloton et subir, de plus en plus, les effets néfastes d’une telle situation.

Il faudra sous peu se tourner vers des solutions novatrices et courageuses. Il n’y a pas de remède miracle. Tout dépend de la volonté de nos dirigeants et de la population de s’attaquer à ce qui peut être changé ici par une prise en charge de nos problèmes. Malheureusement, l’ampleur de l’endettement et le retard accumulé dans la résolution de ces problèmes ont réduit les options possibles. L’augmentation des taxes et des impôts, la baisse des dépenses publiques ou la monétisation de certains actifs publics sont des solutions très difficiles à mettre en pratique ou ont une portée limitée. Par contre, la juste tarification des services publics est une mesure réalisable à court terme et une solution très efficace sur le plan économique.

Parmi les mesures collectives que nous proposons dans cette étude, citons en priorité la hausse graduelle des tarifs de l’électricité pour les aligner davantage sur le prix du marché. Dans la perspective d’un développement durable, cette mesure comporte un double avantage : elle favorise une meilleure allocation de la ressource hydroélectrique (et donc l’efficacité énergétique) et permet d’appliquer directement et de manière incontournable le produit de la rente — dégagée par l’augmentation des tarifs d’électricité — à l’abaissement de la dette, conformément à une loi (élargissement de la Loi sur l’équilibre budgétaire de 1996 au contrôle de la dette, ce qui prévoit la création d’un fonds pour le remboursement de la dette).

L’abondance et l’importance des ressources hydroélectriques au Québec motivent une hausse des tarifs d’électricité. Cette opération est rentable à très court terme, car elle apporte les sommes nécessaires au remboursement de la dette. Le Québec est le deuxième plus grand consommateur en électricité par habitant au monde! On constate actuellement une surconsommation, voire un gaspillage, des ressources hydroélectriques. L’application de faibles tarifs d’électricité (inférieurs à ceux en vigueur hors Québec) entraîne une perte de revenu, voire un manque à gagner pour la société. C’est aussi une mesure socialement régressive : elle profite aux consommateurs les plus fortunés qui sont en mesure de consommer davantage d’électricité. Le fait de tarifer correctement les services publics ramène la vérité des prix à l’avant-plan dans l’utilisation efficace des ressources.

[...] Ce document présente également plusieurs propositions pour améliorer la gestion fiscale et la performance de l’économie ainsi que pour nous prémunir contre les revers de conjoncture auxquels nous ne sommes aucunement préparés (par exemple, une augmentation des dépenses budgétaires à un rythme inférieur à la progression de l’économie et la création d’une réserve annuelle pour éventualités de 500 M$ à court terme, puis de 1 G$ d’ici cinq ans). L’élargissement de la loi anti-déficit devra être aussi accompagné de mesures susceptibles d’accélérer ce redressement ou du moins de ne pas lui nuire. Il faut donc des politiques crédibles et prudentes, notamment : 1) ne pas déroger à la règle traditionnelle de s’endetter pour investir; 2) geler les dépenses gouvernementales ou du moins leur taux de croissance en termes réels; et 3) privilégier la rentabilité économique lorsqu’il s’agit d’effectuer des dépenses d’immobilisations qui augmentent la dette.

Sans une prise en charge collective de ces problèmes, le Québec s’expose à un avenir difficile qui pourrait le mener à son déclin économique et démographique. Un règlement sur le plan du déséquilibre fiscal ne constitue pas une condition suffisante pour redresser la situation du Québec. Il faut plutôt se remettre en cause le plus rapidement possible. L’occasion pourrait ne plus se présenter. Comme dans tout véritable projet de société, le défi à relever est énorme. Le fait d’ignorer le problème ou de continuer à en reporter la résolution à plus tard pourrait non seulement remettre en cause, au cours des prochaines années et décennies, nos programmes sociaux et la place d’un Québec moderne dans l’économie nordaméricaine, mais également faire peser un lourd fardeau sur les générations montantes.