Le blog de Polyscopique

The importance of this turn of events cannot be minimized and it holds many important lessons. In its new program, the Parti Québécois says that it will hold another referendum on Québec sovereignty which will be decided by "the internationally recognized benchmark of 50 percent plus one of the votes [expressed]". But now two international organizations, with respectively 25 and 48 European member countries, have explicity recognized 55 percent as a valid threshold in such referendums. According to the Venice Commission, not only is such a requirement for a qualified majority consistent with international standards, but it also "help[s] to ensure greater legitimacy for the outcome." According to a May 2005 Léger Marketing poll, a majority of Quebecers agree: 52 percent believe that 50 percent + 1 is not enough support to proclaim the independence of Québec whereas 46 percent believe it is.

The Venice Commission cites various examples of requirements for qualified majorities in European referendums. But there are also Canadian precedents. In 1898, Wilfrid Laurier's Liberal government refused to introduce alcohol prohibition despite the fact that the prohibitionists had won 51.3 percent of the votes expressed in a referendum. British Columbia's 2005 referendum on electoral reform required a qualified majority of 60 percent of the votes expressed, including simple majorities in 60 percent of electoral districts, in order to change British Columbia's electoral system. The YES side won 57 percent and Gordon Campbell's Liberal government refused to implement electoral reform. The British Columbian government required a qualified majority in this referendum, as opposed to simple majorities in previous referendums, because it thought that a change in the electoral system was too important a change to be approved by a simple majority. The Venice Commission agrees with the principle that more important changes need more important majorities, and points out that the fact that "the proposed [Montenegrin] referendum is one dealing with the crucial issue of the independence of the country" argues in favour of a qualified majority.

The Venice Commission also said that "any question submitted to the electorate must be clear (not obscure or ambiguous) [and] it must not be misleading". It deemed that the question of the Montenegrin referendum met these standards of clarity: "Do you want the Republic of Montenegro to be an independent state with full international and legal personality?" On the other hand, the question of the 1995 Québec referendum would probably not have met these standards of clarity and Le Devoir columnist Michel David points out that "with a question as clear as that asked in Montenegro, the probability of a YES victory [in Québec] would be quite small, no matter the required majority".

These two issues of the required majority and of the clarity of the question are the same ones that are tackled in the Clarity Act, and have thus been the subject of most attention in Québec. Nevertheless, there are other relevant elements in the Montenegrin referendum. The first one is that the Montenegrin Parliament has unanimously agreed to the referendum process. In contrast, the Québec 1980 and 1995 referendums were called by the Government through executive decrees without any agreement with the Opposition. In both cases, Québec's National Assembly voted only on the wording of the question and it was adopted by the Parti Québécois majority in the Assembly over the opposition of the Liberal minority. On September 20th 1995, the Parizeau government rejected a Liberal amendment that would have clarified the 1995 referendum question by adding the word "country" after the word "sovereign". The Venice Commission held that such a cavalier treatment of the concerns of the Opposition is not acceptable. It strongly recommends that "serious negotiations should take place between the majority and opposition within Montenegro in order to achieve a consensus on matters of principle concerning the conduct and implementation of the proposed referendum" and that such matters include both the required majority and the wording of the referendum question. Indeed, the 55 percent threshold is the main thing that came out of the negotiations between the government and opposition in Montenegro.

Thus, French Foreign Minister Philippe Douste-Blazy said the "sine qua non condition" for France's and the European Union's acceptance of the Montenegrin referendum was that it be accepted by the Montenegrin opposition, which then asked for a 55 percent threshold. This is why Douste-Blazy says that this threshold has not been introduced by the European Union, but has rather come out from an internal political process in Montenegro. This is also why Douste-Blazy could not say which threshold should be used in any future Québec referendum, because this threshold will come out from an agreement among all parties to the referendum in Canada. But what is striking is that the French Foreign Minister declined to endorse the 50 percent + 1 threshold for a Québec referendum despite the fact that all three Québec political parties agree with such a threshold. The reason is that at least another party must agree to the referendum process: the federal government. In the Montenegrin case, the agreement of the Serb government is automatic, because the right to secession was expressly enshrined in the Serbia-Montenegro agreement. In contrast, the Canadian constitution is silent on secession and the Supreme Court of Canada, in its Secession Reference, held that a Canadian province had no right to secession under Canadian law and that any secession would have to be effected through amendments to the Canadian constitution with the agreement of the federal government and of the other provinces. The Supreme Court also said that the federal government and the other provinces would have to negotiate in the event of "a clear majority vote in Quebec on a clear question in favour of secession", but it left to political actors the task of determining what constitutes "a clear majority on a clear question", which led to the Clarity Act. Douste-Blazy, by declaring that "this is a question internal to Canada and its provinces", thus validated the Supreme Court's approach.

Québec sovereignists have often been quite naive in thinking that the international community would necessarily side with them. They forgot that the international community is made up of already sovereign countries, not of separatist movements. These sovereign countries, even though they may have been created in the past through secession, now have no particular interest in supporting separatist movements elsewhere and may instead be themselves facing separatist movements at home. It is thus not surprising that, as Michel Vastel revealed in his book on Jean Chrétien, about 30 world leaders told Prime Minister Jean Chrétien at the end of 1995 they were shocked that he could have let Canada come so close to dismantlement. These conversations motivated Jean Chrétien to take a harder line on separatism. United Nations Secretary-General Boutros Boutros-Ghali told Chrétien: "How could you have let that happen? If you accept secessions as easily as that, we will have 500 new states and the world will be impossible to govern." Indeed, world leaders realize that if a country like Canada, with a long continuous experience as a stable liberal democracy, can be dismantled, then no country is safe from such a fate.

L'importance de cette tournure des évènements ne peut pas être minimisée et on peut en tirer plusieurs leçons importantes. Dans son nouveau programme, le Parti Québécois affirme qu'il tiendra un autre référendum sur la souveraineté du Québec qui sera décidé par "la règle internationalement reconnue [de] 50 % +1 des votes [exprimés]". Mais il y a maintenant deux organismes internationaux, comptant respectivement 25 et 48 pays membres européens, qui ont explicitement reconnu 55% comme un seuil valide dans de tels référendums. Selon la Commission de Venise, non seulement l'exigence d'une telle majorité qualifiée est compatible avec les normes internationales, mais elle aide aussi "à conférer une plus grande légitimité au résultat." Selon un sondage Léger Marketing de mai 2005, une majorité de Québécois sont d'accord: 52% croient que 50% + 1 n'est pas un appui suffisant pour proclamer l'indépendance du Québec alors que 46% croient que ce l'est.

La Commission de Venise cite aussi divers exemples où on exige des majorités qualifiées pour des référendums européens. Mais il y a aussi des précédents canadiens. En 1898, le gouvernement Libéral de Wilfrid Laurier a réfusé d'instaurer la prohibition de l'alcool malgré le fait que les prohobitionnistes aient remporté 51,3% des voix exprimées dans un référendum. Le référendum tenu en 2005 par la Colombie-Britannique sur la réforme électorale exigeait une majorité qualifiée de 60% des voix exprimées, incluant des majorités simples dans 60% des circonscriptions électorales, afin de changer le système électoral de la Colombie-Britannique. Le camp du OUI a obtenu 57% et le gouvernement Libéral de Gordon Campbell a refusé de mettre en oeuvre la réforme électorale. Le gouvernement de Colombie-Britannique a exigé une majorité qualifiée pour ce référendum, contrairement aux majorités simples des référendums précédents, car il pensait qu'un changement de système électoral était trop important pour qu'il soit approuvé par une simple majorité. La Commission de Venise est d'accord avec le principe selon lequel les changements les plus importants demandent des majorités plus importantes et elle signale que le fait que "le référendum [monténégrin] proposé porte sur la question majeure de l'indépendance du pays" milite en faveur d'une majorité qualifiée.

La Commission de Venise a aussi affirmé que "toute question soumise aux électeurs doit être formulée clairement (n'être ni obscure ni ambigüe) [et] elle ne doit pas être trompeuse". Elle a jugé que la question du référendum monténégrin rencontrait ces normes de clarté: "Voulez-vous que le Monténégro soit un État indépendant avec une totale légitimité internationale et juridique?" D'un autre côté, la question du référendum de 1995 n'aurait probablement pas rencontré ces normes de clarté et le chroniqueur Michel David du Devoir souligne "qu'avec une question aussi claire que celle posée au Monténégro, les chances de victoire du OUI [au Québec] seraient bien minces, peu importe la majorité requise".

Ces deux enjeux, soit la majorité requise et la clarté de la question, sont les mêmes qui sont l'objet de la Loi de Clarification, et ce sont donc ceux qui ont donc reçu le plus d'attention au Québec. Néanmoins, il y a d'autres éléments pertinents dans le référendum monténégrin. Le premier est le fait que le Parlement monténégrin a approuvé unanimement le processus référendaire. À l'opposé, les référendums québécois de 1980 et 1995 ont été convoqués par le Gouvernement par le biais de décrets exécutifs en l'absence d'une quelconque entente avec l'Opposition. Dans les deux cas, l'Assemblée nationale du Québec a seulement voté sur le libellé de la question et il a été adopté par la majorité Péquiste malgré l'opposition de la minorité Libérale. Le 20 septembre 1995, le gouvernement Parizeau a rejeté un amendement Libéral qui aurait clarifié la question référendaire de 1995 en ajoutant le mot "pays" avant le mot "souverain". La Commission de Venise a jugé qu'un tel traitement cavalier des préoccupations de l'Opposition n'est pas acceptable. Elle a fortement recommandé que "des négociations sérieuses aient lieu entre la majorité et l'opposition au Monténégro afin de dégager un consensus sur les questions de principe concernant le déroulement du référendum proposé et l'application de son résultat" et que de telles questions comprennent autant la majorité requise que le libellé de la question référendaire. En effet, le seuil de 55% est le principal résultat des négociations qui ont eu lieu entre le gouvernement et l'opposition au Monténégro.

Ainsi, le ministre français des Affaires étrangères Philippe Douste-Blazy a affirmé que la "condition sine qua non" pour que la France et l'Union européenne acceptent le référendum monténégrin était qu'il soit accepté par l'opposition monténégrine, qui a alors demandé un seuil de 55%. C'est pourquoi Douste-Blazy affirme que ce seuil n'a pas été introduit par l'Union européenne, mais est plutôt le produit d'un processus politique interne au Monténégro. C'est aussi pourquoi Douste-Blazy n'a pas pu dire quel seuil devrait être utilisé dans un futur référendum québécois, car ce seuil sera le produit d'une entente entre toutes les parties prenantes au référendum au Canada. Mais ce qui est frappant est que le ministre français des Affaires étrangères a refusé d'endosser le seuil de 50% + 1 pour un référendum québécois malgré le fait que les trois partis politiques du Québec soient d'accord avec ce seuil. La raison est qu'au moins une autre partie doit donner son accord au processus référendaire: le gouvernement fédéral. Dans le cas monténégrin, l'accord du gouvernement serbe était automatique, étant donné que le droit de sécession a été expressément enchâssé dans l'accord Serbie-Montenegro. À l'opposé, la constitution canadienne ne dit rien au sujet de la sécession et la Cour suprême du Canada, dans son Renvoi relatif à la sécession, a jugé qu'une province canadienne n'a aucun droit à la sécession selon le droit canadien et que toute sécession doit être effectuée par le biais d'amendements à la constitution canadienne avec l'accord du gouvernement fédéral et des autres provinces. La Cour suprême a aussi affirmé que le gouvernement fédéral et les autres provinces auraient à négocier dans l'éventualité d'un "vote qui aboutirait à une majorité claire au Québec en faveur de la sécession, en réponse à une question claire", mais elle a laissé aux acteurs politiques le soin de déterminer ce qui constitue "une majorité claire en réponse à une question claire", ce qui a mené à la Loi de Clarification. Douste-Blazy, en déclarant que "c'est une question intérieure au Canada et à ses provinces", a ainsi validé l'approche de la Cour suprême.

Les souverainistes québécois ont souvent été plutôt naïfs en croyant que la communauté internationale prendrait nécessairement leur parti. Ils ont oublié que la communauté internationale est faite de pays déjà souverains, et non de mouvements séparatistes. Ces pays souverains, bien qu'ils puissent avoir été créés dans le passé via une sécession, n'ont maintenant aucun intérêt particulier à appuyer des mouvements séparatistes ailleurs et sont peut-être plutôt en train de faire face à des mouvements séparatistes chez eux. Il n'est donc pas surprenant que, comme l'a révélé Michel Vastel dans son livre sur Jean Chrétien, environ 30 chefs d'État et de gouvernement aient dit au Premier ministre Jean Chrétien à la fin de 1995 qu'ils étaient estomaqués qu'il ait pu laisser le Canada passer si près d'un démembrement. Ces conversations ont motivé Jean Chrétien à adopter une ligne plus dure envers le séparatisme. Le secrétaire général des Nations unies, Boutros Boutros Ghali, a dit à Chrétien: "Comment pouvez-vous laisser faire cela? Si vous acceptez des sécessions aussi facilement que cela, il va y avoir 500 nouveaux Etats et le monde sera ingouvernable." En effet, ces chefs d'État et de gouvernement réalisent que si un pays comme le Canada, avec une longue expérience continue en tant que démocratie stable et libérale, peut être démantelé, alors aucun pays n'est à l'abri d'un tel sort.